jueves, 29 de octubre de 2015

El precio de la inacción

Publicado en El Mostrador

La actual orientación ortodoxa de la política económica plantea dos problemas con el crecimiento.

En primer lugar, deja de poner énfasis en el esfuerzo de inversión pública. Esto disminuirá el crecimiento de corto plazo y el crecimiento potencial. En economía hay muchos debates, pero nadie sostiene que la expansión de la infraestructura no sea un factor importante en el crecimiento –incluso economistas muy conservadores como Robert Barro presentan cálculos favorables de esta variable sobre el crecimiento en el largo plazo–. El esfuerzo público en investigación y desarrollo sigue además languideciendo, en un contexto en que el gasto en I+D total apenas alcanza el 0,4% del PIB –contra un 3% en Japón, por ejemplo–, concentrado pasivamente en una I+D pública frecuentemente alejada de la innovación en procesos y productos y de la diversificación productiva, ni se prevén cambios a la facilidad tributaria que permite a las empresas descontar impuestos por este concepto en una modalidad que no hace sino sustituir gasto privado por público.

La literatura económica reciente subraya –como Mariana Mazzucato en su texto El Estado emprendedor de 2014–que las nuevas tecnologías de mayor impacto en diferentes sectores –desde Internet hasta el sector farmacéutico– tienen su origen en una inversión de un Estado activo y que asume riesgos. Nada de esto se escucha en el discurso de las actuales autoridades económicas y, sin embargo, es decisivo para estimular el crecimiento en las nuevas condiciones de un tipo de cambio competitivo para exportaciones y actividades sustituidoras de importaciones. Nada se escucha, por ejemplo, sobre un fuerte plan que acelere la transición energética hacia energías renovables no convencionales competitivas, que tienen en Chile un reconocido potencial, salvo referencias genéricas para el 2050. Para el consenso económico ortodoxo actual en Chile, el Estado debe ser “realista”, es decir, pasivo y punto.

Las grandes inversiones innovadoras requieren tiempo y paciencia, y no miradas centradas en el corto plazo y en temores infundados, que llevan a la ceguera de la política económica unidimensional consistente en “bajar las expectativas”. Con este enfoque, no nos extrañemos de que el crecimiento sea crecientemente mediocre en Chile, poco diversificado y ambientalmente poco sustentable. Sin políticas activas, seguirá, sin más, sujeto al ciclo del cobre.

En segundo lugar, incluso con “expectativas rebajadas”, la economía crece en el corto plazo actualmente menos que su potencial –definido por el Banco Central como el crecimiento compatible con la ausencia de presiones inflacionarias– y que su nivel de tendencia, que a su vez ha sido recientemente recalculado a la baja. El Banco Central revisó en su Informe de Política Monetaria de septiembre de 2015 su estimación de crecimiento del PIB de mediano plazo de la economía chilena (cinco años) a 3,5%, inferior al 4-4,5%% de hace un año y al 5% en los años previos. El panel de expertos del Ministerio de Hacienda también revisó bruscamente a la baja el producto tendencial para los próximos cinco años –de 5,0% en el presupuesto de 2013 a 4,8% en el de 2014, 4,3% en el de 2015 y 3,7% en el de 2016–, aunque las diferencias varían entre 0,9% y 1,4%, según los años entre el valor menor y el mayor proyectado por los 16 economistas consultados. Los valores extremos son a su vez desechados. No parece ser este un procedimiento demasiado científico, pero es sabido que tanto la meteorología como las proyecciones económicas no son una ciencia muy exacta. La economía no lo será nunca porque evalúa fenómenos de alta complejidad que no admiten modelaciones simplificadoras.

El hecho es que la economía chilena ha estado creciendo en los últimos dos años por debajo del nivel de tendencia, lo que no es precisamente una constatación de pericia de los conductores económicos, a los que al menos les es exigible no hundir a la economía en una larga secuencia de crecimiento inferior al que permiten los recursos disponibles. Así, dado el crecimiento proyectado de 2,25% para este año y si se considera el nuevo PIB tendencial, la brecha de producto de 2015 sería de 2,0%, en vez de la 4,1% que se obtenía al utilizar el PIB Tendencial estimado por el Comité reunido en 2014. Una brecha de ineficiencia de la política económica reducida a la mitad mediante bastante artilugio estadístico, pero de todos modos demasiado alta para un país que necesita crecer, y además hacerlo en condiciones de redistribución del ingreso y de sustentabilidad ambiental.

Las grandes inversiones innovadoras requieren tiempo y paciencia, y no miradas centradas en el corto plazo y en temores infundados, que llevan a la ceguera de la política económica unidimensional consistente en “bajar las expectativas”. Con este enfoque, no nos extrañemos de que el crecimiento sea crecientemente mediocre en Chile, poco diversificado y ambientalmente poco sustentable. Sin políticas activas, seguirá, sin más, sujeto al ciclo del cobre.
Dada la profunda integración de la economía chilena a la economía mundial en el plano comercial, financiero y de inversiones, el sector externo, y especialmente las exportaciones de cobre, seguirá impactando negativamente en dos de las tres fuentes de dinamización de la economía por el lado de la demanda, es decir, la inversión –por la relevancia de la inversión minera, que representa directamente un tercio de la inversión total– y las exportaciones, siendo la tercera el consumo público y el de los hogares. En efecto, la situación internacional mantiene fuertes elementos de incertidumbre y son más débiles las compras de cobre por China, mientras el consumo interno viene cayendo en los últimos dos años. Reactivar la inversión y el consumo es una tarea crucial de la política económica.

Pero los datos coyunturales no repuntan. El segundo y tercer trimestre de 2015 han sido de estancamiento económico. La serie desestacionalizada del Indice Mensual de Actividad Económica (Imacec) del Banco Central, mostró una caída de -1% en agosto, luego de un flojo 0,1 % en julio. Los dos trimestres finales de 2014 y el primer trimestre de 2015 habían presentado una tendencia a la recuperación de la economía que dio pie a una percepción de que la política monetaria de rebaja de tasas hasta 3%, la devaluación que favorece al sector exportador y sustituidor de importaciones y la política fiscal expansiva estaban logrando un manejo del ciclo y detener la desaceleración. Los resultados del Imacec desestacionalizado en el segundo y tercer trimestre –hasta agosto, último dato disponible– muestran un deterioro de la actividad productiva, empujada a la baja por la industria manufacturera y la minería. El consumo interno tiende a su vez a estancarse y la inversión no repunta. Esta evolución aún no registra efectos en el empleo, aunque sí en los salarios reales, lo que contribuye adicionalmente a enfriar la demanda interna.

La tendencia que marca la coyuntura es entonces una demanda interna sin dinamismo, con una paridad peso/dólar al alza que ha encarecido la inversión, impactado en la inflación y en los salarios reales, a lo que se suma una caída de las exportaciones que aún no reaccionan ante el aumento de la competitividad cambiaria en un contexto internacional incierto.

Entre enero y septiembre, el peso se ha depreciado en relación con el valor promedio del dólar en 2014 en 12,2%. Respecto al año 2011, el año de mayor sobrevaluación del peso por el alto precio del cobre, la caída es de 32,2%. El impacto de la devaluación sobre los precios ha sido importante pero parece atenuarse. El Índice de Precios al Consumidor (IPC) aumentó en 0,5% en septiembre, menos que el 0,7% de agosto, y en 4,5% en ritmo anual, medio punto porcentual menos que el ritmo anual de agosto. El menor ritmo de actividad ha actuado como moderador del traslado a precios internos del aumento de los precios de los bienes importados en pesos. La baja de la inflación anual debiera inducir al Banco Central a no endurecer su política monetaria en los próximos meses, lo que comprometería la recuperación de la actividad económica. Esperemos que la ortodoxia no cometa nuevas insensateces en materia monetaria.

El Presupuesto 2016 presentado el 30 de septiembre por el Gobierno al Congreso está inspirado en la idea de generación de confianza empresarial sin mantención del impulso fiscal. El Gobierno optó por no utilizar más intensamente las reservas fiscales de que dispone y por disminuir la intensidad de la política contracíclica, mientras el Banco Central aumentó en 0,25% la tasa de interés de referencia en octubre. El gasto público crecerá en 2016 un 4,4% respecto a lo que se estima será el gasto en 2015, cerca de la mitad del incremento de 2015 y menos que el crecimiento previsto de los ingresos (4,8%). El Gobierno prevé que el déficit efectivo será de un -3,2% del PIB –con un componente cíclico de -2% del PIB– y el déficit estructural de un -1,3% del PIB en 2016.

El crecimiento del gasto público debe ser congruente con un déficit estructural del presupuesto razonablemente sostenible para mantener la estabilidad fiscal de largo plazo y permitir a la vez financiar un fuerte plan de inversiones en infraestructura. El ministro de Hacienda Rodrigo Valdés se propone bajar el déficit estructural en 0,25% por año en los próximos tres, para alcanzar hacia el final de la administración actual en 2018 un déficit estructural de 0,8% del PIB, lo que hace que el déficit efectivo compatible con una meta inferior de déficit estructural sea más bajo. El ministro Valdés cree que de esta manera da señales de austeridad que aumentan la confianza de los agentes económicos, con el costo de hacer operar con menos intensidad el rol contracíclico de la política fiscal y comprometer el esfuerzo de inversión del Gobierno.

El gasto en inversión va a caer en -4,7%. El presupuesto de 2016 no ayudará a mantener un fuerte programa de infraestructura que incida en la reactivación de la economía en el corto plazo y aumente el crecimiento potencial en el mediano y largo plazo. La gran preocupación de la actual autoridad económica no es alcanzar rápidamente el crecimiento potencial sino el deterioro eventual de los coeficientes de endeudamiento neto fiscal, que sin embargo tienen aún importantes holguras que se cuentan entre las mayores del mundo. Si esas holguras se usaran en mejorar el potencial de la economía, mediante inversión física y en capacidades humanas, no solo no generan un problema de estabilidad fiscal sino que permiten el estímulo sustentable del crecimiento. Este presupuesto no contribuye a ese fin al descuidar la inversión en infraestructura y al no impulsar el crecimiento del gasto en investigación y desarrollo.

viernes, 16 de octubre de 2015

Una triple inconsistencia democrática


En la propuesta constitucional de la presidenta Bachelet se advierte un acertado diagnóstico y una triple inconsistencia democrática. El acertado diagnóstico es que la actual constitución ”tuvo su origen en dictadura, no responde a las necesidades de nuestra época ni favorece a la democracia. Ella fue impuesta por unos pocos sobre una mayoría, por eso nació sin legitimidad y no ha podido ser aceptada como propia por la ciudadanía”.

Uno esperaría una respuesta acorde con el diagnóstico. Pero desgraciadamente se observan importantes inconsistencias democráticas.

Se advierte una primera inconsistencia democrática en el proceso propuesto de elaboración de una nueva Constitución. La Presidenta Bachelet plantea realizar entre marzo y octubre de 2016 diálogos ciudadanos en las comunas, pero no se sabe convocados por quién, ni para discutir qué ni decidir sobre qué asuntos constitucionales. Pero apliquemos al máximo el principio de la buena fe y supongamos que todo esto se resuelve y se realiza un rico proceso de debate en la base. Cabría entonces preguntarse: ¿cuál sería el paso siguiente? Respuesta de la Presidenta Bachelet: “partiremos por las comunas, seguiremos por las provincias y regiones, para terminar con una síntesis a nivel nacional. Y el resultado de estos diálogos serán las Bases Ciudadanas para la Nueva Constitución que me serán entregadas en Octubre del 2016”. ¿Quién va a hacer la síntesis y con qué criterios? ¿Aplicando el principio de mayoría, mayoría conformada de qué manera y dándole qué destino a las posiciones de minoría? En suma, ¿cómo se procesarán las diferencias? Al parecer eso lo determinará un Consejo Ciudadano de Observadores que “acompañe el proceso y dé garantías de transparencia y equidad”. Eso sí, nombrado por la Presidenta.

Se trata de un ejemplo de lo que el politólogo Pierre Rosanvallon llama “cesarismo presidencial”, contradictorio con lo que desde la Grecia antigua se ha inventado para hacer vivir la democracia y los principios del autogobierno, mediante los mecanismos de la democracia directa (en términos modernos, en ausencia de posibilidad práctica de reunir una asamblea de todos los ciudadanos,  con el pronunciamiento libre de cada ciudadano a través de referendum) o la democracia representativa (eligiendo representantes que merezcan confianza a los ciudadanos en condiciones de pluralidad), aplicando en ambos casos el principio de mayoría. Ninguno de estos probados mecanismos democráticos será empleado, de acuerdo a la propuesta de la presidenta Bachelet, sino un misterioso proceso aparentemente a cargo del mentado “Consejo Ciudadano de Observadores” compuesto por “un grupo de ciudadanos y ciudadanas de reconocido prestigio, que permita dar fe de la calidad del proceso”. Se nos propone que las bases de una nueva Constitución emanen de un procedimiento indefinido a cargo, no ya de un grupo elegido por los ciudadanos en virtud del libre pronunciamiento democrático, sino de personas de “reconocido prestigio” que aseguren “la calidad del proceso”. Por mucho que uno trate de encontrarle el sentido democrático a semejante fórmula, es difícil encontrárselo. Y es difícil no confirmar una percepción: sigue rondando el viejo elitismo oligárquico que desconfía de la capacidad de decisión del pueblo. Conclusión: se nos propone un mecanismo no democrático designado desde arriba para nada menos que elaborar las “Bases Ciudadanas” que se transformen “en un proyecto de nueva Constitución”.

Pero no nos equivoquemos: todo esto tendría unos límites, pues se plantea que el proyecto de nueva Constitución deberá recoger “lo mejor de la tradición constitucional chilena” y “estar acorde con las obligaciones jurídicas que Chile ha contraído con el mundo”. ¿Incluye “lo mejor de la tradición constitucional chilena” la defensa del derecho ilimitado de propiedad, como han insinuado los grandes empresarios que estuvieron con la Presidenta en el CEP?

En suma, la Presidenta va a presentar un proyecto de nueva Constitución al Congreso “a inicios del segundo semestre de 2017” con un mecanismo cesarista dirigido desde arriba que no incluye democracia directa ni democracia representativa. ¿No hubiera sido más simple, transparente y legítimo comunicar que la Presidenta, que proviene de la soberanía popular y de las urnas, luego de un amplio proceso de consulta sobre el que sin embargo mantiene la responsabilidad, le propondrá al Congreso una nueva Constitución? El Gobierno se haría, como corresponde, directamente responsable de un proyecto constitucional, en vez de convocar a un proceso supuestamente participativo a cargo de terceros nombrados desde arriba, es decir algo así como la externalización de la responsabilidad propia ante los ciudadanos.

La segunda inconsistencia democrática es que la Presidenta plantea, en vista que el Congreso no tiene previsto en su normativa la tramitación de una nueva Constitución, sino sólo reformas con un quórum de dos tercios,  enviar al Congreso a fines de 2016 (¿antes o después de la elección municipal?) un proyecto de reforma de la actual Constitución que modifique los procedimientos de reforma. Pero no para que el próximo Congreso, por primera vez electo sin sistema electoral binominal, decida qué hacer en materia constitucional, incluyendo el proyecto de nueva Constitución de la Presidenta Bachelet, sino para que decida sólo entre cuatro alternativas predefinidas. ¿Es consistente con los principios democráticos que una Presidenta y un Congreso que ya no van a estar en ejercicio condicionen una reforma constitucional que decida un parlamento recientemente emanado de las urnas? Claramente no lo es. No se observa por qué razón el próximo Congreso debiera decidir en base a criterios del ejecutivo y parlamento que ya no ejercen un mandato de los ciudadanos, que en democracia simplemente cesan al cumplirse sus períodos de vigencia.

Se ha instalado entre nosotros una curiosa idea: los gobiernos actuales deciden lo que tienen que hacer los gobiernos futuros (por ejemplo en materia tributaria o educacional), lo que ahora se quiere extender al parlamento. Es necesario controvertir esa idea incongruente y afirmar que es del todo razonable que el parlamento que entre en funciones en marzo de 2018 pondere qué decide en materia constitucional, sujeto a los quorum exigidos por la normativa que se encuentre vigente, la actual o bien ojalá una modificada que permita que se exprese el principio de mayoría, que es lo único que puede establecer el actual parlamento para las legislaturas que le siguen.

La tercera inconsistencia es proponer que las reformas constitucionales se realicen con tres quintos de los votos del futuro parlamento, lo que la Presidenta Bachelet considera una “razonable mayoría”. El problema es que esta proposición es contradictoria con un principio democrático que, sin ir más lejos, estuvo vigente en Chile hasta la Constitución de 1925: no debe entregarse en democracia un poder de veto a una minoría y no se debe mantener normas supramayoritarias al margen de la soberanía popular. Otra cosa es procurar el más amplio consenso posible en materia de reglas del juego comunes a los actores políticos y otra es entregar un expreso poder de veto a una minoría, lo que es la esencia del proyecto constitucional de Jaime Guzmán. ¿La idea no era salir del dominio oligárquico consagrado constitucionalmente para establecer una democracia en forma?

Al parecer seguimos errando el camino por ausencia de convicción democrática sostenida, y por sometimiento inconducente a los dictados de la “realpolitik”. Y si algún partido de la Nueva Mayoría sostiene que debe mantenerse el veto minoritario sobre las instituciones, es bueno que lo diga abiertamente y asuma las consecuencias ante los ciudadanos de esa posición.

Un camino institucional coherente para una nueva Constitución es que el poder ejecutivo solicite al parlamento, poniendo a los ciudadanos como testigos cuantas veces sea necesario, acompañado de las fuerzas políticas que estén dispuestas a hacerlo, que traslade el poder constituyente que actualmente detenta – con el candado de una mayoría de dos tercios para las reformas a la Constitución actual – directamente al pueblo. Y que el pueblo se pronuncie sobre si quiere mantener la actual Constitución y sus mecanismos de reforma o bien prefiere elegir una asamblea constituyente que redacte una nueva carta magna, que sea luego sometida a plebiscito, o cualquiera otra fórmula digna de ser sometida al parecer de los ciudadanos.

El punto central que no se puede seguir escabullendo es la definición básica: ¿pertenece o no a los ciudadanos el poder constituyente?