Sobre el litio y la tributación minera a los recursos naturales
Presentación sobre el litio, en el seminario de la Federación de Sindicatos de Supervisores y Profesionales Rol A Codelco – Chile (Fesuc), que representa cerca de 2000 profesionales de la gran minería del cobre, el 10 de septiembre de 2012.
1. Del “máximo desarrollo” a la optimización fiscal y la sustentabilidad
· Los objetivos que parecen haber dominado las opciones de política tributaria de los recursos no renovables en los años cincuenta y sesenta del siglo 20, en muchos países en desarrollo pero también en Estados Unidos y Canadá, pueden resumirse en el concepto de “máximo desarrollo”, sobre la base de considerar los efectos en cadena del sector en términos de producción, exportaciones y empleo. Dados los usos alternativos de los recursos públicos, o simplemente ante la escasez de ellos, muchos gobiernos optaron por fomentar las inversiones privadas para este fin. Además, dado que la actividad minera se realiza en áreas geográficas frecuentemente carentes de otras opciones productivas, se agregó un componente de fomento del desarrollo regional. En algunos casos, como en Estados Unidos, se agregó el objetivo de abastecimiento autónomo de recursos en una perspectiva de seguridad nacional.
El "máximo desarrollo" fue cambiando en casi todo el mundo, en beneficio tanto de una lógica de preservación de los recursos naturales como de maximización de su retorno fiscal. Esto incluyó una ola de nacionalizaciones, especialmente de recursos petroleros, pero también, como en Chile, del cobre y otros minerales, lo que se tradujo en la reforma constitucional de 1971 que consagró la propiedad pública del subsuelo. Esta se mantuvo en la constitución de 1980, pero fue revertida por la ley de concesiones mineras. La tributación minera desde la dictadura ha buscado, con excepción de sectores como el petróleo y el litio -que en su momento recibieron la calificación de “bienes estratégicos”-, el objetivo de "máximo desarrollo de las empresas privadas" en el sector, bajo el supuesto de anticiparse a posibles sustitutos tecnológicos que disminuirían el valor del recurso, especialmente el cobre, lo que resultó ser totalmente erróneo frente a la demanda creciente de los países emergentes.
En los años recientes se experimenta en Chile cambios hacia una preocupación por la conservación de recursos combinada con un objetivo de maximización de los ingresos fiscales y de morigeración del impacto macroeconómico. Se discute en la actualidad más ampliamente que los encadenamientos multiplicadores hacia delante y hacia atrás en la actividad de extracción de recursos no renovables es relativamente poco significativa, así como su capacidad de creación de empleo, mientras se entiende que la expansión exportadora tiende a provocar efectos en el tipo de cambio real de largo plazo conducentes a alguna forma de “enfermedad holandesa” que deprime la actividad agrícola e industrial. En este conjunto de temas uno de los que destaca en el debate sobre la definición de la política pública para el sector es el de la maximización de ingresos fiscales. En efecto, el control del acceso a los recursos no renovables da al gobierno la posibilidad de recuperar una renta por la explotación de estos recursos. La discusión se remite al concepto de renta económica y a las modalidades pertinentes para obtener para los ciudadanos el máximo de beneficio de la explotación de sus recursos naturales no renovables. Las opciones son:
a a) propiedad pública y explotación pública,
b) propiedad pública y explotación privada con maximización de la tributación sobre la renta,
c) propiedad pública y explotación privada sin maximización de la tributación sobre la renta y
d) propiedad privada (o concesiones permanentes, que vienen siendo lo mismo, como en el caso de Chile) y explotación privada sin maximización de la tributación sobre la renta, es decir asimilando el sector a los otros sectores de la economía.
2. El concepto de renta económica
Todo excedente por sobre el rendimiento necesario para mantener en explotación un recurso escaso, constituye una renta económica. Este es un ingreso del propietario del recurso distinto de la utilidad que pudiera obtenerse de su explotación. Sin utilidad, no habrá actividad económica. Sin renta, pero con una utilidad que justifique la inversión de capital habida cuenta comparativa de la rentabilidad de otras actividades, habrá actividad económica. La definición neoclásica de renta económica se enuncia como la diferencia entre el dinero que recibe el propietario de un factor de producción y su precio de reserva, es decir la cantidad mínima necesaria para inducirlo a darle el fin que tiene en su actividad económica presente. La renta económica es en el mercado de factores de producción el equivalente del excedente del productor en el mercado de bienes (el excedente del productor son los ingresos que exceden del mínimo necesario para generar una oferta dada de producción en el mercado de bienes). Esta definición incluye tanto la "renta de escasez pura" como la "renta diferencial". La distinción entre ambas se ilustra desde David Ricardo en 1819 con el ejemplo clásico de la tierra agrícola –totalmente aplicable a los recursos mineros, incluyendo el litio- disponible en unidades homogéneas pero escasas (oferta inelástica), por las que los propietarios de cada unidad de tierra van a recibir una renta periódica similar y cuyo monto va a depender de la demanda por tierra. Si además las unidades de tierra son de calidades diferentes, la tierra marginal (la unidad de tierra de peor calidad) recibirá la renta de escasez – que será tan importante como intensa sea la demanda- mientras las tierras de calidad superior recibirán además una renta diferencial.
En la medida en que la tierra es un recurso que no se agota, su tasa de uso en el tiempo no tendrá ninguna influencia sobre el valor presente potencial de la renta. Este no es el caso de los recursos no renovables, como los mineros, pues se debe necesariamente considerar adicionalmente la trayectoria temporal de explotación del stock existente, la que puede realizarse con mayor o menor rapidez hasta su agotamiento. El valor presente de la renta a retirar se verá modificado. El concepto pertinente para la evaluación económica será entonces el valor presente de la renta sobre la vida del stock de recursos.
En una economía competitiva la renta vuelve al propietario a través de la siguiente secuencia: el recurso que está en el origen de la renta reporta al empresario que lo explota un rendimiento más elevado que el rendimiento normal en cualquier otra industria, lo que suscitará la llegada a la industria de nuevos interesados, los que harán aumentar el valor del recurso. La renta del propietario aumentará en el monto pleno del incremento de precio del activo. Los empresarios que exploten el recurso no retirarán sino el rendimiento normal.
En el caso de un gobierno propietario o concedente de los recursos del subsuelo, la tributación se transforma en un medio para recuperar la mencionada renta, que de otro modo, y en ausencia de algún mecanismo de asignación competitiva de las eventuales concesiones (como el que utilizó Codelco con la mina Gabi para un porcentaje de la concesión), quedaría en manos del que explota el recurso y no del dueño legítimo del recurso, el conjunto de ciudadanos.
Las múltiples variantes existentes en unos y otros países y territorios se resumen en dos modalidades básicas: "regalías brutas" y "regalías netas". Las primeras son ad-valorem o bien específicas y son proporcionales o bien progresivas, pero tienen como característica no incluir el costo de explotación en la base de tributación. Las "regalías netas" se asemejan a una forma de tributación de las utilidades, en el sentido de que procuran tomar en cuenta los costos de explotación. También pueden ser proporcionales o progresivas.
· La regalía bruta tiene la ventaja considerable de ser de fácil aplicación. Su cálculo es sencillo, no requiere de grandes costos de administración y no deja lugar a elusiones fiscales. Sin embargo, al no considerar los costos de explotación, tiene fuertes probabilidades de no lograr captar la renta económica potencial si los yacimientos tienen costos que varían mucho. Si la regalía bruta está concebida para captar el costo de uso marginal, y por tanto la renta sobre el yacimiento de costos más altos, los empresarios que exploten los otros yacimientos "inframarginales" se beneficiarán de rentas diferenciales que no serán captadas por la regalía. Así, la regalía bruta puede ser la mejor opción en el caso en que no haya grandes variaciones de calidad de los yacimientos, y por tanto en sus costos de explotación, y la regalía neta en el caso de variaciones importantes.
La opción de explotación del recurso mediante una empresa pública tiene, por su parte, la ventaja teórica de captar la totalidad de la renta. Pero esto supone que no se produzcan fenómenos de captura de la empresa pública por parte de sus asalariados (y de los que mandan, los ejecutivos) para lograr remuneraciones por sobre las del resto de la actividad económica corregida por su productividad, o bien por sus proveedores, que abastezcan a la empresa pública con insumos a costos superiores a los de mercado. Así, la solución de la empresa pública está en condiciones de hacer recaer sobre los ciudadanos tanto los beneficios como la renta de la explotación del recurso natural, siempre que no sea capturada por sus administradores, asalariados y proveedores directos, mientras la solución de la empresa privada sin cobro tributario de renta remunera a esta última más allá de la utilidad que puede obtenerse en las demás actividades. Esto es así incluso si se ajusta por el eventual mayor riesgo de la actividad, lo que siempre es discutible, mientras tiende a sobreexplotar el recurso en el corto plazo frente a la volatilidad de los precios de los no renovables en el largo plazo.
. 3. Recomendaciones para evitar la “maldición de los recursos naturales”
La literatura sobre la “maldición de los recursos naturales”, es decir la paradoja de que muchos países que poseen recursos de este tipo se ven envueltos en efectos negativos antes que positivos en sus economías, ha producido recomendaciones relativamente precisas en materia de acuerdos entre los Estados y las empresas cuando los primeros optan por no realizar su explotación directamente, en parte o totalmente, sino captar la renta económica mediante mecanismos tributarios establecidos en contratos y/o leyes.
Una primera recomendación es condicionar el acuerdo sobre tributación de recursos naturales a la evolución de los precios futuros y otras circunstancias económicas relevantes. En palabras de Macartan Humphreys, Jeffrey Sachs y Joseph Stiglitz (Future Directions for the Management of Natural Resources, 2007), tomando el caso del petróleo, “ningún gobierno democrático puede aceptar un acuerdo en el que la corporación recibe un muy alto retorno y el país recibe migajas por su recurso natural. Las compañías deben ser compensadas de modo justo por sus inversiones, pero tasas de retorno que no guardan relación con el riesgo nunca serán aceptadas. Las matemáticas son relativamente simples. Ignorando los costos de extracción, considérese un acuerdo con un royalty fijo bruto de 50 por ciento. Si la compañía de petróleo estaba dispuesta a llevar a cabo la extracción cuando esperaba precios del petróleo a $20 el barril, entonces, si los precios se disparan a $80 el barril, la compañía recibe cuatro veces el retorno requerido ($40 comparado con $10). Si incrementos de precios de este tipo se consideran poco verosímiles, acuerdos “progresivos” que incrementan la parte del país cuando suben los precios, pueden tener solo un impacto menor en el valor ex ante del acuerdo pero pueden eliminar gruesas situaciones inequitativas ex post (…). Los contratos deben especificar retornos al gobierno ante un amplio rango de escenarios de precios, costos y producción. De otra manera, una vez que los precios empiezan a crecer sin un incremento correspondiente en los retornos a las naciones que poseen los recursos, habrá un previsible aumento de las tensiones entre países y corporaciones y un correspondiente aumento en el nacionalismo de los recursos”. Una lógica progresiva de este tipo se estableció en la modificación del royalty minero en 2010, aunque con una escala insuficiente para obtener para el país una proporción de la renta que se aproxime siquiera a la mitad de la misma, dados los significativos incrementos observados en los márgenes operacionales de las empresas del sector con los precios actuales, y además a cambio de una insólita prolongación de la invariabilidad tributaria hasta el año 2023.
Una segunda recomendación es diseñar las licitaciones considerando las asimetrías de información. El diseño adecuado de contratos y de licitaciones de acceso al recurso natural puede hacer emerger informaciones económicamente relevantes para el dueño del recurso y disminuir la magnitud de las asimetrías de información sobre costos y utilidades entre el gobierno y las empresas privadas. Y puede incidir en aumentar el número de participantes y en su intensidad de competencia en las licitaciones para asegurar una mejor revelación de información acerca del valor de los activos.
Una tercera recomendación es requerir transparencia en los temas negociados. La vigilancia pública permite establecer restricciones sobre los negociadores gubernamentales para evitar diversas formas de corrupción y así producir mejores acuerdos para el dueño legítimo del recurso natural. En general, no existen razones valederas para cláusulas no públicas en las licitaciones y contratos.
. 4. El caso del litio
Estimaciones privadas proyectan que hacia 2015 la demanda de carbonato de litio se duplicará, pasando de 125.000 toneladas a 250.000 toneladas al año. No existe ninguna razón que no sea ideológica para excluir a Codelco de nuevas actividades de extracción de litio, empezando por las reservas existentes en sus propias pertenencias (salar de Pedernales), o bien haciéndose partícipe de nuevas explotaciones. Esto aseguraría que la renta del recurso natural quede en manos de todos los chilenos y que la eventual explosión de su demanda –como ocurrió con el cobre- no implique aumentos de la renta que sean apropiados por inversores privados, con un capital ilegítimamente sobre remunerado, y no por la Nación chilena. Se trata de evitar que esta se vea otra vez impedida, como en el caso del cobre, de usar los retornos de recursos que le pertenecen en el desarrollo de infraestructuras productivas y sociales, en habilidades humanas y en ciencia y tecnología, especialmente para desarrollar capacidades productivas distintas de la extracción de recursos no renovables, por definición limitada en el tiempo.
· En otras presentaciones se demuestra la carencia de fiscalización de la explotación actual en el Salar de Atacama y la ausencia de conocimiento experto sobre sus consecuencias productivas y ambientales en el caso de Soquimich (SQM) y la Sociedad Chilena del Litio (SCL) que ostentan concesiones con cuotas otorgadas por la CORFO para la extracción de litio (la primera hasta el año 2030). El principio de precaución debiera impedir cualquier explotación adicional antes de la puesta en vigencia de un Instituto de los Recursos No Renovables, con una instancia especializada en el estudio de la explotación del Litio y su impacto en los salares y en la trayectoria de extracción del recurso. La tributación a la extracción privada del recurso hoy existente mientras permanezca la vigencia del contrato se debe aplicar además con un esquema de tasas progresivas sobre las ventas, dadas las incógnitas sobre el precio futuro, especialmente si se generaliza la tecnología de automóviles eléctricos en base a baterías de ion-litio.
La extracción actual del litio se establece de acuerdo a dos modalidades: la de la Sociedad Chilena del Litio (hoy Rockwood Litio, de capitales extranjeros), en que el litio es el producto principal, y la de Soquimich-SQM (de capitales chilenos y extranjeros), en que el litio es un producto secundario derivado de la producción de potasio a partir de salmueras. Los costos unitarios de extracción son muy disímiles en este contexto. En consecuencia, no es pertinente aplicar la regalía tributaria en función de las ventas brutas, lo que hoy ocurre con una tasa fija de 6,8%, mientras los Contratos Especiales de Operación de Litio (Ceol) que el gobierno actual pretende establecer lo fija en 7% de las ventas. Lo pertinente desde el punto de vista del interés nacional es una tasa sobre el excedente neto cuando se considera útil asociar a privados con experiencia y capacidades tecnológicas a la extracción sustentable de recursos naturales no renovables. O en el caso de optar por simplicidad por una tributación sobre los ingresos brutos, establecer tasas marginales progresivas según el precio de mercado. La maximización de la captación de la renta del recurso por el Estado supondría tasas medias más elevadas que las vigentes y una tasa marginal de fuerte progresividad, lo que es perfectamente legítimo para el interés nacional y no afectaría la inversión, que recordemos no necesita de tasas de utilidad sobre normales para hacerse efectiva. En cualquier caso, la opción de reversión a la explotación pública debe estar siempre presente en los contratos de extracción temporal.
A la ausencia de tasas progresivas se agrega en los Contratos Especiales de Operación de Litio el grave defecto de establecerse un comité paritario de administración del contrato entre los privados y el Estado, con una fiscalización de cargo de la empresa privada. Estas son condiciones inaceptables para el Estado chileno, insólitamente consagradas por el gobierno chileno actual. Existe por último la incógnita de si estos contratos tendrán un fin específicamente productivo o si tendrán un carácter especulativo, de constitución de reservas en el contexto de carteras de activos. En efecto, fuera del salar de Atacama los costos de producción parecen ser mucho más altos. Según han informado ejecutivos de Rockwood Litio, el estudio de la química de las salmueras entre la I y III Región permite estimar que estos salares tienen leyes de aproximadamente 200 partes por millón de litio, mucho menor a las 1.500 partes por millón de litio que ostenta el salar de Atacama.